三 进一步推动城乡融合发展的政策建议
新发展阶段要落实新发展理念，建立新发展格局，推动城乡融合发展，必须坚决贯彻落实党的二十大精神，将城与乡放在一个空间框架内进行思考，进一步打破思维禁锢，系统推进体制机制突破和政策创新。城乡融合发展应该全面推进乡村振兴，同时应当稳步推进以人为核心的新型城镇化建设，进一步支持加快农业转移人口市民化。强化以工补农、以城带乡，推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系，加快农业农村现代化。进一步推动城乡融合发展，应当建立健全城乡融合发展机制，进一步推动城乡要素平等交换、双向流动，助力释放农业农村发展活力。《“十四五”推进农业农村现代化规划》指出，要针对导致要素流动不畅等长期制约城乡协调发展的关键因素，大力将县域作为城乡融合发展的重要切入点，加快建立健全我国城乡融合发展体制机制。下一步城乡融合发展应该抓住以下关键环节。
（一）坚持以人为核心的发展理念，促进城乡人口双向流动
城镇化的核心是人的城镇化，要把推进农业转移人口市民化作为新型城镇化的首要任务，同时推进城乡人口的双向流动。“十四五”时期，应优先处理城乡存量问题，并以此带动增量发展。继续深化城乡户籍制度改革，清理现有的体制机制障碍，畅通人口流动通道，推进城乡协同高质量发展。同时，加快健全农业转移人口市民化配套政策体系，确保农业转移人口在城市安居乐业。此外，需要建立完善的城市人口向乡村流动的制度通道，完善农村地区人才引进、评价和激励机制，保护入乡就业创业者的权益。近年来，国家陆续出台了一系列户籍制度改革政策，《“十四五”新型城镇化实施方案》明确规定，放开放宽除个别超大城市外的落户限制，试行以经常居住地登记户口制度。全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制，放宽城区常住人口300万至500万的Ⅰ型大城市落户条件，同时完善城区常住人口500万以上的超大特大城市积分落户政策。现存的主要问题是，很多政策难以真正地落实到位。各地要因地制宜制定具体的落户办法。为了鼓励地方积极落实户籍制度改革政策，各方面都要给予足够的支持。中央财政和省级财政应该对吸纳农业转移人口落户多的地区给予一定的倾斜，包括在中央财政均衡性转移支付中增加非户籍常住人口因素权重，向吸纳农业转移人口落户多的城市提供更多中央预算内投资，对这些地区的城市基础设施建设、保障性住房等给予资金支持，并制定相应的配套政策。同时，建议建立跨部门协同机制，充分考虑人口规模因素特别是进城落户人口数量，合理安排城镇新增建设用地并保障义务教育校舍和保障性住房建设用地需求。
新生代农民工回乡务农的意愿不强，而城市智能制造、信息技术、电子商务、医疗照护、家政服务、养老托育等领域用工矛盾突出。充分利用线上和线下资源，一方面推动公共实训基地共建共享，另一方面支持职业技能培训线上平台建设，持续开展面向新生代农民工的职业技能培训，使其提高就业能力，增加工资收入，实现稳定就业，最终融入城市。（二）继续深化改革，建立健全有利于城乡要素合理流动的体制机制
近些年来，阻碍我国城乡要素畅通流动的主要问题是多种要素资源单向流入城市。为促进城乡要素双向自由流动，需要以城乡双向开放为着眼点，重点推动完善产权制度和要素市场化配置。一是要继续按照所有权、资格权、使用权“三权分置”的思路，在农村房地一体不动产权登记工作的基础上，鼓励对依法登记的宅基地等农村建设用地进行复合利用。二是要继续积极探索和不断丰富集体所有制、家庭承包经营制度具体实现形式，建立健全宅基地退出与集体经营性建设用地入市之间的有效衔接机制。要允许农村集体在农民自愿的前提下，依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市，健全集体经济组织内部的增值收益分配制度，保障进城落户农民土地合法权益。三是要稳慎推进农村宅基地制度改革，尊重农民意愿，积极稳妥盘活利用农村闲置宅基地和闲置住宅。四是要进一步推进农村集体经营性建设用地入市改革，要大力坚持同地同权同责原则，在符合规划、用途管制和依法取得的前提下，大力推进我国农村集体经营性建设用地与国有建设用地同等入市、同权同价，在城乡统一的建设用地市场中集中、规范交易，适用统一的交易规则，接受同样的市场监督。当前，我国农村发展面临的资金不足问题较为突出，财政资金支持不够，金融服务供给不足，社会资本入乡困难。因此，要从各方面加大投入力度。一是加大财政支持力度。继续把农业农村作为一般公共预算优先保障领域，中央预算内投资进一步向农业农村倾斜，各级地方政府也要承担支农投入责任。应该尽快制定相关的具体实施细则，进一步加强监管，稳步提升土地出让收入用于农业农村的比例。二是强化乡村金融服务。针对农村缺少金融服务组织的问题，中央加大对地方金融机构的农村信贷支持力度，尤其是对在县域、业务在县域、资金主要用于农村的法人金融机构，实施更加优惠的存款准备金政策，以提高流动性和信贷能力。这有助于促进农村经济发展和扶持小微企业发展。应该继续发挥农村信用社的重要作用，完善省级农村信用社联合社治理机制，提升化解风险的稳定性。积极发展农业保险和再保险，强化涉农信贷风险市场化分担和补偿。三是建立工商资本入乡促进机制。应该大力探索政府引导下的工商资本与农村集体合作共赢模式，进一步发展壮大村级集体经济。要建立工商资本租赁农地监管和风险防范机制，确保农村集体产权和农民合法利益不受侵害。人才是乡村振兴的投入要素。应当采取具有影响力的方法措施，大力吸引和培养各方面的乡村振兴人才，满足我国农村发展各个方面的需求。加快建立人才返乡入乡激励机制，为社会各界人士提供参与我国农村建设、乡村振兴的渠道和平台，汇聚农村建设的强大合力。制定优惠政策，更好地吸引各类人员返乡入乡创业，增强乡村地区的内生发展动力。要加强农村技能人才和服务管理人才的培养，建立农村工匠培训与管理体系，支持专业人员参与乡村规划设计和建设项目，促进城乡基础设施管理人才的交流合作，建设健全农村基础设施和公共服务设施。深入推行科技特派员制度，组织实施高素质农民培育计划、乡村振兴青春建功行动等，发挥各类人才的作用。
（三）改革我国城乡基本公共服务提供机制，推进城乡基础设施和社会保障普惠共享
近年来，城乡基础设施和社会保障一体化水平不断提高，但是资金来源、供给水平、服务能力和保障标准方面还存在差距，需要进一步采取措施。各级地方政府应制定适合本地区的基本公共服务标准，根据常住人口规模和服务半径来统筹基本公共服务设施的布局。目前重点是保障居住证持有人和户籍人口的实际享有水平，同时积极探索实施电子居住证改革。通过将随迁子女纳入流入地义务教育保障范围，调整人口流入流出地区教师编制定额以满足需求，并逐步将农业转移人口纳入流入地中等职业教育、普通高中教育、普惠性学前教育保障范围，从而促进教育公平。主要措施包括增加在流入地安置的教师数量和调整编制定额，保障随迁子女接受义务教育的权利。一是稳步推进基本养老保险全国统筹，逐步缩小城乡养老方面的差距。二是做实全民基本医疗保险市级统筹体系建设，从而逐步推动省级统筹。三是实现失业保险省级统筹，巩固和完善工伤保险省级统筹机制，确保新就业形态下的劳动者能够享受到职业伤害保障。四是逐步放宽居民在常住地或就业地参加社会保险的户籍限制，加强社保、医保关系转移接续，完善信息服务平台。建立城乡劳动者平等参与市场竞争的就业机制。加强对劳动密集型企业和中小微企业的用工指导，建立新就业形态下的劳动者权益保障机制，完善欠薪治理长效机制，持续推进根治拖欠农民工工资。（四）实施农村人居环境整治提升行动，建设美丽宜居新农村
2021年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《农村人居环境整治提升五年行动方案（2021—2025年）》，明确要求解决农村人居环境总体质量水平不高、区域发展不平衡、基本生活设施不完善、管护机制不健全等问题，以农村厕所革命、生活污水垃圾治理、村容村貌提升为重点，全面提升农村人居环境质量，为全面推进乡村振兴、建设美丽中国提供有力支撑。党的二十大报告将农村基本具备现代生活条件作为到2035年国家发展的总体目标之一。2023年中央一号文件将建设美丽乡村提升为建设宜居宜业和美乡村，对乡村建设内涵和目标进行了丰富和拓展。厕所革命关系广大农民的生存环境、生活文明和身体健康，近年来已经取得积极进展，但无论是在户用厕所还是在农村公共厕所的建设过程中，都不同程度地存在官僚主义、形式主义问题。农村改厕要坚持因地制宜，分类施策，分步推进。要强化宣传引导，发挥农民主体作用，逐步形成政府积极引导、社会管护运行、村委积极作为、农民积极参与的建设、管理、维护模式。要加大对农村改厕的政策性贷款支持力度，同时通过市场化运作，拉动民间资本积极参与，实现改厕价值生态化。一是加强农村黑臭水体治理，摸清底数，建立台账，明确治理优先序。二是鼓励河长制湖长制体系向村级延伸，建立健全促进水质改善的长效运行维护机制。完善农村生活垃圾收集、转运、处置设施和模式。根据各地实际，统筹县乡村三级设施建设和服务，加快推进农村生活垃圾源头分类减量，积极探索符合农村特点和农民习惯、简便易行的分类处理模式。要全面清理农村私搭乱建、乱堆乱放的状况，整治不合理的残垣断壁，进一步科学合理地扩大农村村庄公共空间。深入实施乡村绿化美化行动，因地制宜开展荒山荒地荒滩绿化，加强农田（牧场）防护林建设和修复。大力推进村庄整治和庭院整治，促进村庄形态与自然环境、传统文化相得益彰。
（五）以新产业新业态挖掘农业的多种功能，进一步推动产业协同发展
当前数字技术飞速发展、商业模式不断创新，要促进乡村振兴、城乡产业融合发展，首先要促进农村一二三产业融合发展，从而进一步推动城乡产业协同发展。一是促进农村农业与农产品加工业融合发展，尽可能将农产品加工业布局在农产品产区，并将直接服务种植养殖业的相关配套产业布局在农产品生产基地附近。规模较大的农产品加工业应布局在县城或有条件的乡镇。二是促进农业与第三产业融合，发展以农业为基础的新型服务业，拓展农业的价值，提升农业就业吸纳能力。2.发挥我国农村在休闲、居住和创业等方面特有的多重功能一是积极鼓励农村地区利用本地生态、民俗等资源，发展新的产业如农家乐、民宿美食和户外探险，以推动乡村的休闲旅游业发展。二是依托乡村特有的低密度、低成本优势，承接城市中无污染的生产相关环节转移，进一步释放我国乡村的就业功能。在发展过程中，各级部门要合理保障当地农民的收益权。把握科技进步和数字经济的机遇，助力乡村振兴。一是要按照2022年1月中央网信办等部门发布的《数字乡村发展行动计划（2022—2025年）》，进一步认真实施落实数字基础设施升级行动、乡村网络文化振兴行动、智慧绿色乡村打造行动、公共服务效能提升行动、智慧农业创新发展行动、新业态新模式发展行动、数字治理能力提升行动、网络帮扶拓展深化行动八项重点工作。二是要加快建立健全现代农业技术服务市场化运行机制，切实提高我国农业从业人员的科技素质和技能。（六）继续推进以县域为主要载体的城乡融合发展，努力促进共同富裕
推进县域城乡融合发展，要以国土空间一体规划为引领，健全县乡村一体化发展体制机制，逐步实现县域内城乡基础设施功能大体相当、公共服务水平大体均等、居民生活质量大体相当。应当尽快完成我国县级国土空间规划编制，进一步形成以县城为龙头、中心镇为枢纽、中心村为重要支撑的县级国土空间体系。一是应该统筹布局县域公共基础设施、公共服务设施、生活服务设施，大力推进多规合一。二是应该合理选择若干发展基础较好、产业支撑较强、区位条件较佳、人口规模较大的乡镇，将其规划为中心镇，进一步提高建设标准，发挥其县城副中心功能。三是应该选择一批集体经济较为发达、特色产业鲜明、自然资源丰富、治理能力较强、人口集聚趋势明显的农村，将其规划为中心村，按照集镇标准进行规划建设，进一步打造成乡镇内部的次中心，从而服务辐射周边村庄。进一步加快推进县域内一二三产业的融合发展，要以农业农村资源为依托，大力打造一批扎根县域、特色鲜明、利益联结紧密、创新创业活跃、业态类型丰富的带动农民致富的农村产业。要把重要产业链主体留在县域，要把重要价值链收益留给农民。积极鼓励农村大力发展乡村旅游、休闲农业、养老等具有特色的生活性服务业，继续壮大乡村新产业新业态，进一步提升县域经济吸纳就业能力。一是要大力实施农村重点工程，进一步推进基础设施向城镇、郊区和乡村延伸，并支持在远离城镇的村庄建立微管网或分布式网络。二是要注意提升村级公共服务水平，同时推进标准统一、制度并轨建设。针对农村常住人口中老年人口、妇女、残疾人、慢性病患者比例偏高的问题，重点提高农村地区卫生公共服务能力，努力缩小城乡卫生人才和服务机构配置方面的差距，有条件的地方可通过县管乡用和乡聘村用等方式，提高乡村医疗卫生岗位吸引力。要重点激励乡镇干部，筑巢引凤。一方面要提高我国乡镇干部的福利待遇，进一步提高乡镇干部乡镇补贴等，从经济层面让城里的干部发自内心想到农村去；另一方面要进一步提高乡镇干部的政治待遇，晋级、提拔资源要大力地向乡镇干部倾斜，倡导同等条件乡镇干部晋升优先的政策。同样的激励措施也要落实到村一级，力争形成人人争当村干部、人人羡慕村干部的大环境。同时要优化经营、生活环境，内外合力实现人才、智力回归乡村，进一步培育我国新型农民、大力度吸纳乡贤。
来源:中国乡村振兴发展网智库丛书乡村振兴蓝皮书《中国乡村振兴发展报告(2023~2024)》
作者简介：
王冰，教授，中国社会科学院农村发展研究所《中国乡村振兴发展报告》课题组副组长、编委会主任、主编，中国乡村振兴发展网总编辑，和美乡村科学研究院院长，《宜居宜业和美乡村评价标准》评审委员会执行主任兼秘书长，住建部全国村镇建设智库美丽宜居县城专业委员会委员，北京市城市规划学会全过程工程咨询服务研究中心委员，钱学森社会系统工程团队成员。苏国霞，国家乡村振兴局综合司原司长，北京市社会建设促进会咨询委员会副主任。曾任国务院扶贫办政策法规司司长、国务院扶贫开发领导小组办公室新闻发言人。
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