二 城乡融合发展存在的主要困难和问题
“十四五”时期是中国迈向第二个百年奋斗目标的第一个五年，在这一阶段，中国将开启全面建设社会主义现代化国家的新征程。推进城乡融合发展是解决城乡发展不平衡不充分问题的关键，同时是保障城乡居民共享现代化成果和平等参与现代化进程的客观要求。当前推进城乡融合发展还面临城乡二元经济问题依然比较突出、城乡要素流动依然不够顺畅、城乡公共资源均衡配置依然不够合理、乡村发展主体能力依然有所欠缺等问题。（一）城乡发展差距依然存在
城乡二元结构是历史遗留下来的。我国现代农业发展进程不断加快，农村地区农业劳动生产率不断提高，虽然城乡二元经济问题依然存在，但是呈现逐年持续改善趋势。但是城乡差距缩小程度依然十分有限，城乡发展差距较大依然是我国经济社会发展中的突出问题。1.城乡居民收入差距依然较大，农民持续增收受到多重因素制约城乡居民之间的收入之比稳步下降，但绝对收入差距呈逐步扩大的趋势，从2017年的22964元增加到2022年的29150元（见表3）。农村居民的收入受到农业生产成本和农产品价格等因素的限制，以及经济增长和就业形势的影响。农民家庭经营性收入和工资性收入增长受限，使持续增收受到了限制。
2022年全国居民五等份收入分别为：低收入组人均可支配收入8601元，中间偏下收入组人均可支配收入19303元，中间收入组人均可支配收入30598元，中间偏上收入组人均可支配收入47397元，高收入组人均可支配收入90116元。与2021年相比，2022年我国低收入组人均可支配收入仅仅增加了268元，最高收入组则增加了4280元。高收入组和低收入组的收入差距从77503元扩大到81515元，前者的收入是后者的10倍多。全国居民恩格尔系数为30.5%，其中城镇为29.5%，农村为33.0%。2.我国当前农村基础设施和公共服务供给水平较低，标准有待提高城乡经济结构的差异导致中国城乡基本公共服务的供给存在较大差异。根据综合市政设施供给情况来看，城市的自来水用水普及率、燃气普及率、生活垃圾处理率等均高于县城、建制镇、乡和村庄。同时，城乡在人均市政公用设施建设投入方面存在较大差距。城市、农村在教育、卫生等方面的能力和标准也存在较大差距，减缓了教育均衡发展和卫生均衡发展程度的提高，并最终制约了城乡基本公共服务均等化程度的提高。3.我国城乡居民最低生活保障制度和特困供养水平差距明显2022年第三季度，全国城镇低保平均保障标准为745.7元/（人·月），农村低保平均保障标准为570.7元/（人·月），比城镇居民低175.0元/（人·月）。目前，我国城乡在特困人员救助和养老保险等方面也存在明显差距。乡村是我国满足人民群众日益增长的美好生活需要的重要领域，人居环境改造和美丽乡村建设是乡村振兴的主要任务。随着新农村和美丽乡村建设的推进，农村面貌发生了很大的变化。但目前还存在城乡建设差距较大、农房设计建造水平偏低、村庄布局不合理、乡村特色风貌欠佳、农村人居环境亟待改善等一系列问题。我国农村基础设施和公共服务体系还不健全，往村覆盖、往户延伸还存在明显薄弱环节。目前，我国城乡基础设施统一规划、统一建设、统一管护的机制尚未完全建立，城乡建设中规划、标准、投入等方面存在较大差距，实现城乡制度接轨、城乡发展质量均衡、城乡发展水平均等的任务依然十分艰巨。
（二）城乡融合发展的机制体制和政策体系尚需进一步完善
我国城乡融合发展当下迫切需要人口、土地、资金等要素的顺畅流动。由于我国城乡之间户籍壁垒、统一建设用地市场制度体系缺失、金融资源配置失衡等问题的存在，当前人才、资金等要素都向城市净流入的格局很难发生转变。根据我国第七次全国人口普查数据，城镇居住人口为90199万人，乡村居住人口为50979万人，城镇化率达63.89%。但是户籍人口城镇化率仅为45.4%。快速发展的市民化带来住房、教育、健康、社保等方面的需求，为城市财政带来巨大压力。另外，随着农村发展和国家各项惠农政策力度加大，许多来到城市的居民因为农村的宅基地、承包地等权益的潜在价值，很少愿意在城市落户。有的家庭让女方落户到城市，方便孩子在城市上学，存在城乡两头有户口的状况。因此，尽管国家一再出台政策推进户籍制度改革，但在实际工作中困难重重。当前城乡户籍双向流动困局限制了劳动力再配置效应，同时加深了城乡之间在就业机会、社会保障等方面的差异，影响农民工群体的权益保障和工资水平。现在中国建立了区域性的农村土地流转、产权交易、闲置房产交易平台，以探索农村土地利用的各种可能性。尽管农民对承包地和宅基地享有各种权利，但缺乏有效的实施渠道。在实践中，城市和农村土地市场仍然分割，农村土地权益难以实现，土地抵押和宅基地转让面临制度障碍。此外，目前缺乏有效的参考标准确定农村土地经营权流转价格，导致农户土地经营权的流转收益和承包人权益缺乏有效的保障。集体经营性建设用地入市与否对农民的直接收益影响不大，关键是影响县级财政与村集体经济之间的利益再分配，而且大规模入市还可能冲击既有的土地价格体系，对县级财政影响更大，因此各方面对集体经营性建设用地入市积极性不高。宅基地改革因缺乏相关制度配套和保障而难以推进。国土空间规划约束，进一步加剧了土地不足的突出矛盾。资金要素是我国农村发展的关键，目前乡村发展的资金需求难以得到充分满足。从财政资金的角度看，目前真正可用于农村建设发展的财政资金规模相对有限，涉农资金整合复杂度高，执行层面风险大。2020年9月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》明确提出，提高土地出让收入用于农业农村比例，但一直没有制定更为详细的执行细则，政策难以落地。单纯靠政府投入的方式难以持续，但吸引社会资本参与，缺乏真正意义上的好项目，也缺乏其他方式的融资手段。从农村金融的角度看，农村金融服务的不足表现为资金外流、涉农贷款产品与农村发展资金需求之间不匹配，以及存在门槛高、担保难、抵押难等问题。城乡金融市场存在严重的藩篱，资金缺乏有效的双向流动。发展农村金融已经不只是简单的政策引导问题，更需要进行系统性制度设计和能力建设。
（三）以县城为重要载体的城镇化机制尚未完全建立
总体上看，在以县城为载体推进城镇化的进程中，东部地区城镇化水平高于中西部地区，城市周边县域城镇化水平高于传统农区。与东部地区相比，中部地区县域城镇化水平和质量不高，产业支撑不足，农村发展不充分的问题相对突出。我国西部地区县域城镇化水平和农村发展水平与东部地区相比整体上都明显滞后，而且西部地区县城缺乏规模经济和集聚效应。目前，西部地区乡镇发展普遍滞后，而且乡村产业发展水平、乡村建设水平不高，存在乡村多元价值未能有效开发的问题。同时，一些共性问题在各地区都不同程度地存在。一些地方尽管编制完成了县级国土空间规划，但是未合理设定中心镇、中心村，城乡融合的梯度布局、关键节点不明晰，县乡村三级功能定位不明确，未能有效实现衔接互补。特别是有的地方对农村常住人口日益老龄化、相对弱势化的大趋势考虑不充分，对引导人才双向流动、城乡两栖的政策措施研究不及时，没能提出进一步优化县域公共基础设施和服务设施的宏观布局。中西部传统农区，由于经济发展水平较低，产业基础薄弱，城乡融合支撑能力、人口承载能力不足等原因，县城人口规模普遍较小，中心镇、建制镇人口偏少，制约了县域城镇化水平提升。由于县域农业转移人口市民化成本分担机制不健全，主体不清、支出责任不明，大部分县特别是产粮大县对人口市民化带来的公共支出感觉负担较大，推进市民化工作积极性不高。在经济上，中西部地区普遍存在乡镇产业发展不充分、民营经济“小而散”、一二三产业融合度低、生活性服务业发展活力不足、缺少特色产业和经济增长点等问题。而多数乡镇自身经济能力不强，无力对生产经营主体进行有效扶持。在治理体系上，大部分乡镇的主要精力用于正常运转和管理，缺少规划建设、安全环保、市场监管、食品安全、医疗保险、社会保障等方面的机构和人员，难以进行有效治理，在化解矛盾纠纷、维护社会稳定等方面功能发挥不足。在公共服务上，尽管大部分乡镇已建有便民服务中心，但覆盖面不广、功能不健全、数字化水平不高、服务半径较短，没有打通乡村服务“最后一公里”。（四）乡村振兴责任主体能力不足
乡村振兴要依靠内生动力，农民群众和基层组织才是乡村振兴的主体。但是目前许多地方存在基层组织战斗能力不强、农村劳动力老龄化严重等问题。当前，我国大部分的基层组织建设，存在班子成员整体素质不高、基层组织成员年龄老化、组织结构不平衡、组织中事多人少、基层行政水平不高、领导班子能力不强等问题。部分农村集体经济缺少领军人物，乡村经济实力不强，甚至存在一些空壳村，村民利益得不到保障。大量青壮年农村劳动力单向流入城市，目前继续从事农业生产的劳动力出现老龄化、女性化现象。这严重阻碍了新农业技术传播、新管理方式采用、新产业新业态发展、乡土文化传承。来源:中国乡村振兴发展网智库丛书乡村振兴蓝皮书《中国乡村振兴发展报告(2023~2024)》作者简介：
王冰，教授，中国社会科学院农村发展研究所《中国乡村振兴发展报告》课题组副组长、编委会主任、主编，中国乡村振兴发展网总编辑，和美乡村科学研究院院长，《宜居宜业和美乡村评价标准》评审委员会执行主任兼秘书长，住建部全国村镇建设智库美丽宜居县城专业委员会委员，北京市城市规划学会全过程工程咨询服务研究中心委员，钱学森社会系统工程团队成员。苏国霞，国家乡村振兴局综合司原司长，北京市社会建设促进会咨询委员会副主任。曾任国务院扶贫办政策法规司司长、国务院扶贫开发领导小组办公室新闻发言人。
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