一 城乡融合发展迈出坚实步伐
当前，以习近平同志为核心的党中央高度重视我国农业农村工作。党的二十大指出，我国2035年要基本实现农业现代化，到本世纪中叶要建成农业强国。2022年12月，习近平总书记在中央农村工作会议上发表了重要讲话，对建设农业强国、加快推进农业农村现代化、全面推进乡村振兴等相关的一系列重大理论和实践问题做出了深刻阐述和明确要求：“要顺应城乡融合发展大趋势，破除妨碍城乡要素平等交换、双向流动的制度壁垒，促进发展要素、各类服务更多下乡，率先在县域内破除城乡二元结构。要鼓励社会资本下乡成为农业经营主体，但必须守住经营农业、农民受益的基本要求，防止跑马圈地。要加快农业转移人口市民化，健全常住地提供基本公共服务制度，让能进城愿进城的，更快更好融入城市。同时，要保障进城落户农民土地等合法权益，鼓励依法自愿有偿退出。”中央一号文件连续两年围绕“三农”工作主题，对推进城乡融合发展做出重要部署，为推进城乡融合发展提供了遵循和行动指南。当前，各地区各部门认真落实党中央决策部署，城乡融合发展迈出新的步伐。2021年3月11日，十三届全国人大四次会议表决通过了《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》。此后，国务院陆续批复公布了各行业部门专项规划或实施方案。中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》。国家发展改革委发布《关于印发2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务的通知》《“十四五”新型城镇化实施方案》。2022年12月，习近平总书记出席中央农村工作会议，要求加快建设农业强国，顺应城乡融合发展大趋势，率先在县域内破除城乡二元结构。2021年和2022年中央一号文件和关于农业农村发展的一系列政策措施出台，确定了城乡融合发展方向，构建了城乡融合发展体制机制和政策体系。
（一）城乡融合发展促进共同富裕
《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确要求坚持共同富裕方向，把“脱贫攻坚成果巩固拓展，乡村振兴战略全面推进，全体人民共同富裕迈出坚实步伐”作为“十四五”时期的经济社会发展主要目标，把“全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展”作为2035年的远景目标。为了克服我国区域、城乡和收入三个方面存在的不合理的差距，各地坚持以城带乡、以工促农、城乡一体化发展，致力于平衡城市和农村发展，促进高质量的经济增长。“十四五”规划指出，“建立健全城乡要素平等交换、双向流动政策体系，促进要素更多向乡村流动，增强农业农村发展活力”。同时，从四个方面规定了城乡改革举措。一是要稳步推进我国农村土地制度改革。应该在完善我国农村承包地所有权、承包权、经营权分置等制度的基础上，进一步放活农村土地经营权。同时要建立完善土地征收公共利益认定机制，进一步缩小土地征收范围。二是开拓乡村建设多元化融资渠道。建议各级地方政府加大对城乡融合发展的财政支持力度，促进城乡经济协调发展，提高农村发展水平，提高农民收入和福利水平。推动农村信用社、农商行和村镇银行扩大信贷投放。为实现这些目标，建议运用支农支小再贷款、再贴现等政策工具，进一步实施最优惠的存款准备金率，在县域发展和运营金融机构。三是引导城市人才入乡发展。应该建立科研人员入乡兼职兼薪和离岗创业制度，为乡村建设提供技术支撑。四是推进城乡一体规划设计。科学统筹我国县域城镇和村庄规划建设非常重要。这需要考虑当地社会经济发展、人口结构、自然环境等因素，制定合理、可持续的城乡规划方案，并注重协调城乡关系，促进城乡融合发展。同时，需要坚持科学决策、民主参与、公开透明、长效管理原则，全面高效完成我国县级国土空间规划编制。统筹推进县域村庄布局规划科学编制，大力鼓励有条件的地区编制实用性村庄规划。“十四五”规划要求，坚持存量优先、带动增量，统筹推进户籍制度改革和城镇基本公共服务常住人口全覆盖，健全农业转移人口市民化配套政策体系，加快推动农业转移人口全面融入城市。国家发展改革委发布的《“十四五”新型城镇化实施方案》目前取得了以下突破。一是深化户籍制度改革。除少数超大城市外，其他城市应该放宽落户限制，让农村人口可以到城市稳定就业和居住，并享有与城镇居民同等的权利和义务。这种做法应该因地制宜，针对每个城市的实际情况做出调整。二是完善城镇基本公共服务提供机制。将基本公共服务提供与居民的常住地挂钩，以确保供需相匹配，并探索利用电子居住证来管理居民身份和居住信息。三是提高农业转移人口劳动技能素质。开展大规模、实用且广泛覆盖的职业技能培训项目，特别是为新生代农民工提供培训。可以考虑使用社保卡为符合条件的农民工发放电子培训券作为培训费用。四是强化随迁子女基本公共教育保障。在中国，政府实施强化措施保障流动人口子女接受义务教育的权利。各地要将随迁子女纳入以公立学校为主的义务教育保障体系，并相应地调整城市义务教育阶段的招生名额，以确保流动人口子女都能够享有基本公共教育服务。五是巩固提高社会保险统筹层次和参保覆盖率。中国政府在推进社保改革方面采取了一系列措施，包括实现基本养老保险全国统筹、加强基本医疗保险市级和省级统筹、放宽居民社保参保地限制等。六是强化农民工劳动权益保障。需要消除各类不合理限制和就业歧视，建立适应新就业形态的劳动者权益保障机制。七是完善农业转移人口市民化配套政策。目前，中国政府已经采取措施支持吸纳跨省和跨市的农业转移人口在城镇落户，并且国土规划也考虑了这一人口规模因素，合理安排城镇的建设用地。当前，农业转移人口市民化进程顺利推进，1亿农业转移人口和其他常住人口已经在城镇落户，居住证制度也得到全面实施。加快县城补短板强弱项，推进公共服务、环境卫生、市政公用、产业配套等设施提级扩能，增强综合承载能力和治理能力。支持东部地区基础较好的县城建 设，重点支持中西部和东北城镇化地区县城建设，合理支持农产品主产区、重点生态功能区县城建设。健全县城建设投融资机制，更好发挥财政性资金作用，引导金融资本和社会资本加大投入力度。稳步有序推动符合条件的县和镇区常住人口在20万以上的特大镇设市。应该按照当地区位条件、资源禀赋和发展基础，因地制宜发展特色小城镇，进一步促进特色小镇规范健康发展。
（二）城乡发展差距进一步缩小
2017年以来，我国农村居民人均可支配收入增速比城镇居民高。2022年，城镇居民人均可支配收入为49283元，实际增长1.9%；农村居民人均可支配收入为20133元，实际增长4.2%；脱贫县农村居民人均可支配收入为15111元，实际增长5.4%。总的来看，农村居民收入增长速度高于城镇居民，脱贫县高于农村。城乡居民人均可支配收入比从2013年的2.71∶1下降到2021年的2.50∶1和2022年的2.45∶1（见表1）。
党的十八大以来，全国城乡居民消费支出总体呈现上升趋势，从2014年的14491元增长到2022年的24538元，受新冠疫情严重影响，2020年出现小幅下降。这个阶段农村居民消费支出增长速度高于城镇居民，即使在农村居民消费支出下降的年份，下降的幅度也小于城镇居民。2022年，出现城镇居民消费支出略降而农村居民消费支出继续增长的情况。按照常住地进一步区分，2022年我国城镇居民人均消费支出达30391元，增长了0.3%，扣除价格因素，实际下降了1.7%；农村居民人均消费支出达16632元，增长4.5%，扣除价格因素，实际增长2.5%（见表2）。
我国“三农”工作重心从脱贫攻坚转向了全面推进乡村振兴，党中央要求把初步实现我国农村生活设施便利化、进一步提高城乡基本公共服务均等化水平、进一步推动乡村建设行动取得明显成效、进一步推动乡村面貌发生显著变化作为到2025年的奋斗目标，组织实施《乡村建设行动实施方案》。国家要求继续把公共基础设施建设的重点放在农村，基础设施建设相关部门的工作重心进一步下沉，着力推进往村覆盖、往户延伸。在“十三五”期间，各地区各部门在脱贫攻坚中取得成就后，继续加大力度推进城乡基础设施一体化发展，以巩固拓展脱贫攻坚成果，并全面推进乡村振兴。这将有助于取得新的成就。一是实施农村道路畅通工程，“四好公路”建设取得新进展。截至2021年底，我国农村公路的道路表面铺装率、公路车辆保有量和优良中等路段比例分别提高至89.8%、99.5%和87.4%，已基本达到城市主干道公路服务水平，具备条件的建制村100%通了客车，农村客货邮融合发展水平也明显提升。全国设置农村公路就业岗位77.4万个，人均年收入达1.3万多元，吸收脱贫户38.1万人。到了2022年，新建和改建的农村公路总长超过18万公里，同时对10589座危桥进行改造，还完成了13.5万公里的农村公路安全生命防护工程。全年实施农村公路以工代赈项目3859个，吸纳农村劳动力7.8万人，农村公路管护领域提供就业岗位约80万个，确保农村公路畅通。实现了具备条件的乡镇和建制村全部通硬化路、通客车。邮政方面实现了“乡乡设所、村村通邮”。“交通+电商”融合发展，加速了城乡之间人员、物资和资本的流通，促进了农村经济的增长和农民收入的提升。二是落实农村供水保障工程，巩固提升农村饮水安全水平。脱贫攻坚解决了1710万贫困人口的饮水安全问题，2021年继续推进脱贫地区水利项目，提升了4263万农村人口供水保障水平，并完成9.9万处农村供水工程维修养护。2022年，完成农村供水工程18169个，全国农村自来水覆盖率达到87%，农村供水工程覆盖的农村人口比例达到56%。2022年，中国开始了529个大中型灌区的建设和改造，新建了790座淤地坝和拦沙坝，创下历史新高。同时，完成了124座大中型水库、6082座小型水库和622座淤地坝的除险加固工作。三是积极实施数字乡村建设工程战略，为我国农业农村发展插上有力的数字翅膀。“十三五”末，全国行政村通光纤和通4G比例均超过98%，实现农村城市“同网同速”。在当前我国行政村全面实现“村村通宽带”的基础上，我国数字乡村建设取得了巨大成效，2022年底农村网民规模已达2.84亿人。2019年国家发布了《数字乡村发展战略纲要》，2022年中央网信办等10部门印发《数字乡村发展行动计划（2022—2025年）》，提出到2025年数字乡村发展取得重要进展的目标，强调“培育形成一批叫得响、质量优、特色显的农村电商产品品牌，乡村网络文化繁荣发展，乡村数字化治理体系日趋完善”。近年来，数字乡村建设步伐加快。进一步完善农村新基建，在农村地区加快布局5G、人工智能、物联网等设施，筑牢数字乡村的发展基础。不断提升农村居民的数字素养，加强组织培训，丰富培训内容、创新培训方式，让数据真正成为农民生产“新农资”、手机成为农村生活“新农具”。应该努力挖掘农村数字建设新业态、新模式的潜力，推进电子商务进乡村进田地，吸引农村青年回乡创业。进一步全面提高我国乡村治理数字化、精准化水平，更进一步推动教育、医疗、农技等优质资源下沉到农村充分发挥作用。3.基本公共服务覆盖范围显著扩大，均等化水平显著提高党的十八大以来，我国全面扎实推进城乡基本公共服务均等化，目前基本建立了统一科学的城乡居民基本养老保险制度、基本医疗保险制度和大病保险制度，城乡医疗保障差距较大的状况逐步扭转。一是全国2895个县全部实现义务教育基本均衡。2021年2月，教育部会同国家发展改革委、财政部等部门制定了“十四五”国家基础教育重大项目计划，要求各地认真编制学前教育、县域高中、特殊教育“十四五”规划实施方案，明确了配套政策措施以及计划实施的时间表和路线图。中央财政2022年共计安排了“十四五”国家基础教育重大项目计划资金605亿元，大力支持引导各地增加普惠性学前教育资源和积极完善普惠保障机制，并合理加大对中西部地区的资源倾斜力度。“两免一补”（免除学杂费、免费提供教科书，为家庭经济困难学生发放生活补助）继续覆盖城乡学生，家庭经济困难学生基本实现应助尽助，优先将脱贫户学生、低保户学生、特困供养学生、孤儿、残疾学生等纳入资助范围。营养改善计划每年惠及3700万名农村学生，并逐步提高补助水平，受益学生的体质健康合格率和身高状况明显好转。二是县乡村三级医疗卫生机构实现全覆盖。为解决看病难问题，中国采取了一系列措施，包括加强基层医疗卫生机构建设和全科医生培训、完善家庭医生签约服务。同时进一步提高农村卫生室建设标准化水平和健康管理水平，鼓励乡村医生向执业（助理）医师转变，并通过派驻、巡诊等方式提高基层卫生服务水平。同时，为进一步提升乡镇卫生院医疗服务能力，选址建设一批中心卫生院；加强县级医院的建设，持续提升县级疾控机构重大疫情及突发公共卫生事件应对能力。2022年末，全国共有乡镇卫生院3.4万个、社区卫生服务中心（站）3.6万个、门诊部（所）32.1万个、村卫生室58.8万个。为进一步提高医疗服务体系的整体能力，加强县域内有机衔接的医共体建设，并实施医保总额预算管理。针对关注度高的重点人群，如妇女、儿童、老年人和残障人士等，政府还加强了相应的卫生健康服务。三是我国城乡社会保障水平不断提升，进一步提升群众获得感。2022年，我国参加城乡居民基本养老保险的人数为54952万人，参加基本医疗保险的人数为134570万人，参加城乡居民基本医疗保险的人数为98328万人。2022年末全国领取失业保险金的人数为297万人。参加工伤保险的人数为29111万人，增加825万人，其中参加工伤保险的农民工为9127万人，增加41万人。参加生育保险的人数达24608万人，比上年增加了856万人。2022年末，我国共有683万人享受了城市最低生活保障，3349万人享受了农村最低生活保障，2022年全国临时救助1083万人次。2022年全年领取国家定期抚恤金、定期生活补助金的退役军人和其他优抚对象达827万人。
（三）乡村建设行动全面启动，农村人居环境进一步改善
2022年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《乡村建设行动实施方案》，要求各地制定乡村建设行动规划，实施农村道路畅通、供水、乡村清洁能源建设、农产品仓储保鲜冷链物流设施建设、数字乡村建设发展、村级综合服务设施提升、农房质量安全提升、农村人居环境整治提升等工程，提高农村公共服务和乡村治理水平。各地各部门深入领会习近平总书记关于乡村建设的重要指示，加强部署和创新机制，整合资源，合力推进，建立责任体系，搭建有针对性的政策体系，并形成长远规划和科学规范的制度体系，建立多元投入、多方参与的保障体系。目前，乡村建设行动取得明显成效。2023年3月，全国农村卫生厕所普及率已经达到了73%，同时91%以上的自然村生活垃圾得到及时科学处理。农村基层组织进一步加强，社会治理水平不断提高。党的十八大以来，在全面依法治国方略的指引下，对加强基层党组织建设、完善村民自治、推进乡镇政府改革等提出明确要求，建立了以《中华人民共和国村民委员会组织法》《中国共产党和国家机关基层党组织工作条例》等为核心内容的乡村治理法律法规体系。在乡村由传统向现代转型发展的过程中，全国各地纷纷展开实践创新，探索出一大批符合当地实际的乡村治理做法，取得了显著的乡村治理成效。2021年7月，《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》提出积极推行村（社区）党组织书记通过法定程序担任村（居）民委员会主任、村（社区）“两委”班子成员交叉任职，就是通常所说的“党政一肩挑”。2022年5月，全国49.1万个村“两委”班子顺利完成换届，实现整体优化。2022年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于规范村级组织工作事务、机制牌子和证明事项的意见》，推动健全基层减负常态化机制，规范村级组织承担的工作事务，使农民作为乡村治理主体的角色更加明确，既赋予农民“当家作主”的权利，也有利于降低政府治理成本。（四）城乡产业融合发展继续推进
2021～2022年，我国农业生产克服新冠疫情与国际经济形势复杂多变的不利影响，继续保持高质量稳步发展，城乡产业融合继续推进，更好地满足了城乡居民消费和国民经济发展需求。2022年我国第一产业增加值共计88345亿元，比上年增长了4.1%；第一产业增加值占国内生产总值比重为7.3%。全年新增耕地灌溉面积78万公顷，新增高效节水灌溉面积161万公顷。在农业领域，关键核心技术攻关工作有序进行，农业生物育种重大项目已经启动实施。耕地保护加强，全年完成1亿亩高标准农田建设任务，如期实现了10亿亩累计建设目标。2022年，粮食产量为68653万吨，增产368万吨，连续8年保持在65000万吨以上。2022年是1958年以来我国大豆播种面积最大的年份，油料作物总产量达3653万吨，比上年增长1.1%。生猪生产稳定发展，全年猪肉产量为5541万吨，比上年增长4.6%。同时，牛羊禽肉、牛奶、水产品全面增产，蔬菜水果供应量足价稳。2022年，我国主要谷物小麦和大米供需关系基本平稳，玉米国内供给甚至出现一定的缺口。猪肉市场供应相对充足。农产品生产者价格下降2.2%。其中，谷物价格总体涨幅较大，畜产品价格总体下降，牛羊和禽蛋价格有不同比例的上涨。4.农村信息化水平提高迅速，农业农村生产数字化稳定起步我国当前的新基础设施建设为农村电商发展创造了有利的条件，农村电商的重要作用有力凸显。各地积极加快培育农村电子商务主体，积极引导电商、物流、商贸、金融、供销、邮政、快递等市场主体到乡村布局发展。2023年上半年，全国农村网络零售额达1.12万亿元，同比增长12.5%。农村物流体系不断完善，为畅通城乡商贸循环、带动工业品下乡和农产品上行提供了有力支撑。深入推进“互联网+”农产品出村进城工程。在此基础上，加快优化我国农村电子商务公共服务中心功能，规范引导农村网络直播带货健康发展。在智慧农业领域，农业生产数字化方兴未艾，油料、天然橡胶、棉花、大豆等产品全产业链建设已经起步，大数据系统应用领域不断扩展。各地区依托田园风光、绿水青山、村落建筑、乡土文化、民俗风情等当地农村资源优势，积极推动农业与旅游、文化、教育、康养等产业融合，推动田园养生、研学科普、农耕体验、休闲垂钓、民宿康养等休闲农业新业态发展。积极发展生产性服务业，引导仓储物流、设施租赁、市场营销、信息咨询等领域市场主体将服务网点延伸到乡村。进一步拓展生活性服务业，致力于改造和提升农村餐饮住宿、商超零售、电器维修、再生资源回收、养老护幼、卫生保洁、文化演出等乡村生活性服务业。各地以县域为核心，积极培育发展城乡产业协同发展先行区，推动城乡要素跨界配置和产业有机融合。许多地方把特色小镇作为城乡要素融合的重要载体，打造集聚特色产业的创新创业生态圈。完善了小城镇连接城乡的模式、功能，积极探索了创新美丽乡村特色化差异化发展模式，进一步用活用好了我国丰富的乡村资源资产。这些积极探索对我国城乡融合发展形成了示范带动效应。
（五）国家城乡融合发展试验区工作取得实质性进展
国家发展改革委、中央农村工作领导小组办公室、农业农村部、公安部等十八部门于2019年12月联合印发了《国家城乡融合发展试验区改革方案》，旨在发挥好典型示范引领乡村振兴城乡融合工作的作用。该方案公布了11个国家城乡融合发展试验区，分布在吉林省、江苏省、浙江省、福建省、江西省、山东省、河南省、广东省、重庆市、四川省、陕西省等11个省市。国家发展改革委办公厅于2021年2月8日发布了《国家发展改革委办公厅关于国家城乡融合发展试验区实施方案的复函》，原则上同意了11个试验区上报的实施方案，要求各试验区认真做好各项组织实施工作。试验区设立后，相关11个省市一边制定方案一边开展先期试点，在许多方面取得积极进展。城乡融合发展在试验区的推进取得了初步成效。通过制定配套改革措施、解决关键问题和推动基层探索，试验区为城乡融合发展指明了改革重点，提供了成功经验，并为基层探索搭建了有效平台。主要体现在三个方面：破除束缚，致力于探索改革的实现路径和形式；总结复制成功经验，在试验区带动城乡融合发展的工作全局；鼓励差异化试验，实现顶层设计和基层探索的良性互动。来源:中国乡村振兴发展网智库丛书乡村振兴蓝皮书《中国乡村振兴发展报告(2023~2024)》——— end ———
作者简介：
王冰，教授，中国社会科学院农村发展研究所《中国乡村振兴发展报告》课题组副组长、编委会主任、主编，中国乡村振兴发展网总编辑，和美乡村科学研究院院长，《宜居宜业和美乡村评价标准》评审委员会执行主任兼秘书长，住建部全国村镇建设智库美丽宜居县城专业委员会委员，北京市城市规划学会全过程工程咨询服务研究中心委员，钱学森社会系统工程团队成员。
苏国霞，国家乡村振兴局综合司原司长，北京市社会建设促进会咨询委员会副主任。曾任国务院扶贫办政策法规司司长、国务院扶贫开发领导小组办公室新闻发言人。
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